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县级政采机构设置应兼顾四大原则

（2007/5/31 12:34:59 ）

关于县级采购机构问题一直是政府采购制度实施过程中的“软肋”，县级采购规模从个体来看相对较小，但总量还是非常庞大的，长期以来，如何做好县级政府采购工作深为政府官员、专家学者和实务操作人员关注，其中集中采购机构设置问题一直是争论的焦点，特别是采购法实施后，管采分离不仅是法律的明文要求，而且财政部也三令五申要求依法独立设置集中采购机构。从目前情况看，各地做法不一，有的地方做得很成功，运转很顺畅，有的地方尚需加强调研以进一步规范和调整。

　　一、“普设”和“管采不分”是目前县级采购机构的主要现状特征。

　　《政府采购法》施行之前，关于机构设置并无明确要求，各地为推动并做好这项工作，普遍设立了县一级的集中采购机构，其中名称多为“政府采购中心”，还有叫“政府采购管理中心”、“政府采购招标服务中心”、“物料供应中心”等，且多属于集政府采购预算管理、实务操作、资金结算等事务于一体的机构，这一点从各大政府采购信息发布媒体上的招标信息仍可得到验证，笔者所在的苏北某市所属各县均设有集中采购机构，经济发展相对落后的西部地区也有相当数量的县级集中采购机构。县级采购机构“普设”导致政府采购工作的运行成本较高，造成了公共资源的浪费和闲置。

　　不少地区的县级采购机构仍维持着“管采合一”的模式，有的仍隶属于县财政局，有的挂靠在县机关事务管理局，有的整合原有的工程招标、药品招标、机电招标机构的资源成立综合性的招标投标管理中心，管理中心既有监督管理职能，同时又担负具体的实务操作，在中心内部设“政府采购交易部”。应该说上述几种模式仍有违“依法独立设置”的原则，集中采购机构仍旧由大小不同的“婆婆”在管着，仍在重复在管采不分的歧路。

　　二、兼顾“分离”、“成本”、“效率”、“灵活”四大原则。

　　《政府采购法》关于集中采购机构设置问题，明确要求地市级以上政府根据工作需要可依法独立设置政府集中采购机构，对县级政府是否设立采购机构并无明确要求。财政部也一再强调各地要依法做好政府采购机构改革工作，要求管理机构与执行机构相分离，对县级要求设立管理机构或明确专门的监管人员，执行机构视具体情况设立。根据法律规定和财政部的要求及县级采购机构的现状，笔者认为，规范县级采购机构的设置是推动基层政府采购工作的首要环节，务必要把握以下四大原则。

　　分离原则。这是县级采购机构设置的首要原则，也是采购法的明确规定，现有的县级机构应按此原则与原挂靠机关彻底脱钩，不能变相地搞分离，政府领导要果断决策，依法行事，切忌“丢碗不丢筷”，准备设立的在一开始就要规范操作独立设置，避免“穿新鞋走老路”。

　　成本原则。政府采购制度实施的主要目的是为了节约财政支出，而设立集中采购机构势必要增加一定的工资性支出、公务支出等机构运转必须的成本，因此是否设立县级集中采购机构必须考虑机构运转的成本，同时还应考虑实施集中采购的总节支成果，并将机构运转成本与总节支成果进行综合比较，以确定采购机构设立必要性。

　　效率原则。实施集中采购后，原来分散在“千家万户”的采购任务集中到一、两个集中采购机构，采购机构面临的工作压力是相当大的，客观上延缓了具体采购项目的采购周期，那么是否设立县级采购机构？一个县又要设几个集中采购机构，应视采购规模大小而定，要保证采购效率。

　　灵活原则。我国地区之间经济发展的不平衡性较大，东西部差距明显，县级集中采购机构的设置要因地制宜，不能搞“一刀切”，一定要从有利工作、有利节约的目的出发，选择最切合当地实际的模式，在县级集中采购设置上采取灵活多样的方案。

　　三、两种方式五种方案可供选择

　　（一）设置县级政府集中采购机构的两种备选方案

　　1、独立设置政府集中采购机构。

　　适用于政府采购规模庞大的县份。经济发达的东部沿海地区及部分内陆地区的县份，由于政府采购的规模较大，如江苏的昆山、张家港、江阴、锡山、江宁等县份，还有广东、上海等地的县份，其经济社会的发展水平位居全国前列，一年的财政收入多者已接近50个亿，财政收支的规模较大，每年用于政府及其职能部门的各类消耗性支出、市政建设支出等公共支出总量也较大。对于这样的县份，完全有必要独立设置集中采购机构。

　　2、设立区域性的集中采购机构。

　　适用于政府采购规模较大的县份。很多县份可归属此档，经济发展水平不靠前但也不落后，处在中游水平，每年的政府采购支出也就在一个亿以内，对于这类县份，如每县均单独设立集中采购机构，则显得很不“经济”，比较理想的解决方案是设立区域性的集中采购机构，跨越市、县行政区划的界限，实现资源共享，具体操作应由省级政府和地市级政府根据工作需要设置。

　　（二）不设置县级政府集中采购机构的三种替代方案

　　适用于政府采购规模较小的县份，对于不设置集中采购机构的县份，既要加强政府采购的监管，也要采取恰当的措施提高采购效率，保障政府采购制度在这些县份的顺利实施，真正把政府采购的“阳光”普照到每一个角落。

　　3、发挥地市级集中采购机构的作用，让地市级机构“吃饱”。

　　关于这一点，有关报刊的文章表述为“区域联动”机制，笔者认为要保障这一机制真正发挥其功能作用，在不增加或适当增加人员编制的情况下，地市级集中采购机构可在各县区设办事处或分支机构，这样既有利节约采购成本，也有利于提高县级采购的效率。操作办法是，政府采购的预算管理、计划控制、资金结算等事宜仍由县级财政部门承担，具体的集中采购事宜委托地市级采购机构实施。县级零散的采购项目通过协议供货和定点采购方式解决。

　　4、集中采购业务委托现有的工程类和药品类招标机构负责。

　　对现有的工程类和药品类招标机构进行政府采购业务培训，充实专业技术人员，拓宽其业务范围，将它们改造成综合性的招标机构，等条件成熟后，将政府集中采购业务委托给它们代理操作，这样可避免新设集中采购机构的诸多矛盾，还可减轻增人增支带来的压力。

　　5、推行集中采购代理业务的市场化运作，发展社会中介代理机构。

　　这是一种方向，政府集中采购代理业务已逐步引入竞争机制，最终的趋势将走市场化的路子，对于采购规模较小的县份不啻是一个很好的选择，苏州、大连等地的做法就很成功。具体的采购项目视金额大小既可委托当地的中介机构也可委托外地的中介机构操作，有利于监管、有利于规范、有利于提高效率。财政部门和物价部门要本着合理、适度的原则确定代理机构的收费标准，不能加重采购人和供应商的经济负担。

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