转型期的俄罗斯林业管理体制
宋 魁
[内容提要] 俄罗斯的森林工业对于国民经济具有重要的经济意义和社会意义，森林工业产品的产值占国家工业生产总额的5%以上，森林工业部门具有很大的生产潜力，其成员由3万多家企业和单位组成。在国民经济的各部门中，诸如煤炭工业、铁路运输、建筑行业、农业等许多部门的工作，在很大程度上都和森林工业有着密切的关系。俄罗斯全国森林资源的生态环境没有遭到破坏，不仅能保证现在和将来国家对木材需求的供给，而且还可扩大木材出口。经济转轨以来俄罗斯的林业管理体制发生了重大变化，并将对俄罗斯林业生产与对外林业合作产生深远的影响，应引起我们的高度重视。
[关键词] 俄罗斯 林业 管理体制
[作者简介] 宋魁，男，1947年生，黑龙江省社会科学院西伯利亚研究所研究员。(哈尔滨 150018)
俄罗斯号称世界第一森林资源大国。根据俄罗斯联邦林务局统计，全俄共有森林7 635亿公顷，约占全世界森林总面积的22%，林木总蓄积量达807亿立方米，亦占全球总蓄积量的22%左右。俄罗斯的森林工业对于国民经济具有重要的经济意义和社会意义，森林工业产品的产值占国家工业生产总额的5%以上，森林工业部门具有很大的生产潜力，其成员由3万多家企业和单位组成。经济转轨以来，俄罗斯的林业管理体制发生了重大变化，并将对俄罗斯林业生产与对外林业合作产生深远的影响。
一 俄罗斯的林业管理体制
俄罗斯的林业在传统上一直划分为两大部分，即营林业和森林工业，营林业的主要活动是从事森林的经营管理和造林更新工作(包括抚育工作)，森林工业包括采运工业、制浆造纸工业、木材加工工业(含家具工业)和林产化学工业。据称，实行这种营林和森林工业分治的主要目的在于实现互相监督和制约，以利于合理利用资源及防止破坏和浪费。
俄罗斯实行三级营业管理体制，即俄联邦林务局为中央级单位，州和边疆区或自治共和国的林业管理局和森林委员会或林业部为地方管理单位，林管区(或称林场)为基层单位。此外，在林管区以下尚设有施业区、营林小区和护林段。
1.俄联邦林务局
俄罗斯联邦林务局归俄联邦政府直接领导，其前身是原苏联林业部和国家森林委员会。主要工作包括：(1)制定全国性的有关森林利用、更新、保护和监督的法令和条例；(2)组织森林资源条件和利用状况检查；(3)组织林业研究和国际全作；(4)制定联邦林业发展规划；(5)实施森林资源评估和监测；(6)组织森林更新和造林、组建航空和地面保护基地，监督森林利用；(7)审定和批准与地方事业单位及环境和自然资源部签订的协议和合理主伐量；(8)确定各种林业活动的经费额度；(9)通过下属单位为各种林业活动提供资金；(10)培养和组织林业职工再教育；(11)制定行业税收协定；(12)审查森林经营单位提供的有关材料和汇编向财政部、经济部、国家委员会及国家税务局提供的简报。
此外，在联邦林务局内还设有由11人组成的战略决策委员会，其成员分别是联邦林务局的局长、六名副局长和各司局及下属单位的领导人。
联邦林务局的经费由国家财政支出，全国出售或租赁森林资源所得费用原则上一律上交国库。目前，直接从属于联邦林务局获得部分经营(其百分比因单位性质而异)，不足部分仍需自己创收解决。
按照森林的经营方向和作用，俄罗斯把全部森林分为三大类，实行分类经营和管理。第一类森林主要为水源涵养林、各种防护林、卫生保健林，以及具有环境保护、科学研究、历史、社会和文化价值的森林。此类森林的总面积约占全国森林资源(包括有林地和无林地)的217%，其主要经营目的是发挥森林的防护、环境和社会效益。第二类森林主要是分布在人口稠密地区的森林。即具有防护功能，亦具有有限的利用价值。此外，森林资源短缺和必须严格控制采伐利用地区的森林，亦属此类。第二类森林面积约占全国森林资源总面积的76%。第三类为多林地区的森林，此类森林具有开发利用价值，并可在不损害其防护功能的前提下不断满足国民经济对木材的需求。第三类森林面积最大，约占全俄罗斯森林资源的707%。
在俄联邦林务局管辖的森林中，针叶林面积达508亿公顷，约占72%；软阔叶林面积为113亿公顷，占16%；硬阔叶林面积为1 700万公顷，占24%。针叶林的最主要树种为落叶松，其面积超过其他针叶树种(松、云杉和冷杉等)的总和。软阔叶林的代表树种为桦木，主要是疣枝桦和毛桦，其次为山杨。硬阔叶林的优势树种为橡树，其中约55%分布在欧洲地区，主要为夏橡；其余橡林基本上都分布在远东地区，主要树种为蒙古栎。此外，在东西伯利亚和远东地区还分布着一些材质坚硬的桦木，如岳桦等亦属硬阔叶树种，其面积仅次于橡树，居第二位。其他一些硬阔叶树种，如千金榆，木岑树和椒树等的面积都比较小。从林木蓄积量来看，三大类总共占全国总蓄积量的979%，其中针叶林总蓄积量达577亿立方米，占789%；软阔叶林蓄积量为121亿立方米，占166%，硬阔叶林蓄积量为18亿立方米，占24%。
俄联邦林务局所属的森林多为成熟林和过熟林，而且主要分布在亚洲部分。西伯利亚与远东是俄罗斯、也是原苏联森林资源最丰富的地区。该地区幅员辽阔，占原苏联总面积的52%，森林总面积为764亿公顷，约占原苏联森林总面积的83%。森林覆盖率超过原苏联平均水平，达到4225%。西伯利亚与远东地区的木材蓄积量为610亿立方米，占原苏联木材总蓄积量77%左右，其中成熟材蓄积量占苏联82%。西伯利亚与远东各林区不仅资源丰富，而且，大部分树种为珍贵针叶林。针叶林面积达41亿公顷，占森林面积的791%，针叶林蓄积量为497亿立方米，占木材总蓄积量的80%
2.地方林业管理单位
全俄罗斯现共有83个地方林业管理单位，其中属于自治共和国的有20个部、委，属于各边疆区、州和自治体的有63个。83个地方级林业机构均归联邦林务局领导。但是地方林业机构领导人的任免，则需通过联邦林务局与地方政府机构的共同协商才能确定。
地方林业管理机构应在联邦林务局的直接领导下开展工作。作为地方法人单位，州(边疆区)林业局拥有本地区的全部林业资料，同时有双重资金来源，一方面来源于联邦林务局，另一方面来自所管辖的地区。地方林业管理机构的主要职责大致是：制定本地区的森林经营活动法规，协同地方政府和环保部门监控森林利用、更新和保护状况，组织森林核算，开展森林抚育、更新和保护工作，为地方森工单位准备伐区分布建议书，在联邦林务局提供的联邦预算范围内为各林管区分配资金和为林管区分发地方财政拨款等。
3.林管区
林管区是实施各种林业经营活动的基本单位，其主要职责是：组织进行森林核算，参与森林调查、规划和科研工作，在国家规定的经营类型和保护等级范围内做好森林资源分类的准备工作，在与森林利用单位签订协议的基础上准备短期或长期租赁文件并转交相应的采伐证书，为森林利用单位划定采伐地点和签发采伐证书，组织森林间伐，更新改造地产林和建立种子园及苗圃，森林保护、监督检查委托经营单位进行的森林利用、更新和保护工作，组织开展林副产品和抚育、采伐的加工，确保从属农场归属林管区领导。
二 林业企业的私有化
鉴于林业既是一项产业，又是一项社会公益事业，是否应该推行私有化当时在俄罗斯存在一些争议。争论的焦点是，私有化以后林业单位经营面积减少，合理经营管理是否可能。由于缺少必要的法规政策，私有化以后是否会引起所有者乱砍滥伐，所有者是否愿意继续投资购买先进的仪器设备，促进林业持续发展等。最后俄罗斯还是决定在全国各类企业向私有制过渡。俄罗斯政府为了控制大部分林地，对木材加工业的私有化程度高于营林业。现在俄罗斯家具企业要么是股份制企业公司，要么是私人公司，国内大部分家具(大约82%)是由俄罗斯森林工业总公司所属的专业化企业生产的。
在私有化过程中，既有促进林业发展的积极一面，同时也给林业企业发展带来一系列的负面影响。私有化后森林资源遭到一定的破坏，造林更新速度减慢，产品也满足不了工业生产的需求。例如，俄罗斯最大的木材联合加工企业实行了私有化，使原本技术循环完备的工艺流程体系被肢解为木材调度中心、锯材和木材加工厂、造纸厂、水解厂、运输公司和机械修理厂等34个经济完全独立的股份公司。每个实体各自为政，很少顾及其他部门，导致总产量急剧下降。
1993年俄罗斯的木材、锯材、胶合板、单板、纤维板、纸浆、纸及纸板等产品的产量，分别为1988年的522%、471%、596%、719%、738%、525%、540%和485%，1986～1990年其木材、锯材、单板、纤维板、纸浆、纸和纸板等产品的新增生产能力仅为1981～1985年的522%、260%、369%、446%、61%、471%和173%
在林业经济体制转轨过程中，为了适应市场经济体制的运作，俄罗斯的林业管理机构亦发生了相应的变化。1995年全俄罗斯的森工系统基本上完成了全行业各类企业向私有制的转化。全国90%以上的采运企业、98%的纸浆造纸企业和几乎100%的木材加工企业都实行了股份制。目前，在全俄各大林区共组建了70多个森林工业控股公司，包括的企业已超过600家。还成立了俄罗斯木材制造者联合会。这些新的林业机构建立时间短，在实际工作过程中尚有一些不尽人意之处。现已开始建立金融工业集团，并成立了国家森林银行。国家森林银行在各地区设立的分支机构已开始运作。还准备建立“森林”养老基金和本行业的保险公司，确定了资金来源。此外，俄罗斯森工公司还组织了资金投标和将国家股份拍卖给企业的活动。为了促进森林工业的发展，俄罗斯森工公司还开展了大力吸引外资活动，并已筹集了25亿美元资金 三 俄罗斯林业管理体制的新变革
俄罗斯的林业管理体制近几年变化很大。苏联时期，全国曾设有森林工业部，苏联解体后俄罗斯联邦政府于1992年年初将森林一度划归俄联邦工业部领导，在工业部内设有木材采运、制浆造纸和木材加工工业局。实际上取消了联邦政府的部级管理机构。此后，为配合全国性的经济改革的实施，根据俄联邦政府于1992年12月2日公布的第955号令组建了俄罗斯森林工业公司，规定其主要任务是维护和有效利用森林工业的科学技术和生产潜力。随后于1994年5月又根据第1002号总统令和第510号联邦政府决议，赋予俄罗斯森林工业公司以联邦政府职能，使其成为可以代表国家对全国森工企业活动行使调解和协议权利的联邦级公司——俄罗斯国家森林工业公司。对国家森林工业总公司所属企业工作的调整，不是决定其组织形式和所有制的类型，而是采取经济措施，主要是调整企业的投资拨款、技术改造、部门的税率、有效的市场销售、季节性生产储备贷款，对进口业务实行有效的税收和选定优先工作方案等。
1995年在全俄森工系统加速进行了建立必要的市场条件工作，实际上完成了全行业各类企业向私有制的转化。例如，全国采运企业90%以上已实现了股份制。目前，在全俄各大林区共组建了47个森林工业控股公司，包括的企业已超过600家。现已开始建立金融工业集团，成立了国家森林银行，其在各地区设立的分支机构已开始运作。开展了建立“森林”养老基金活动和建立本行业的保险公司，确定了资金来源。此外，俄森工公司还积极组织了资金投标和将国家股份拍卖给企业的活动。为了降低运输成本，俄森工公司还会同交通部一起开始对森工企业实施灵活的税收政策。为了完善国家对森林工业的统一管理，1996年6月根据联邦总统命令和政府决议又成立了俄罗斯国家森林工业委员会。该委员会在俄全国众多的工业部门中，是惟一获得国家委员会地位的部门，这意味着大大提高了森林工业委员会在国民经济中的地位。但是，根据俄联邦政府机构改革统一规划，俄国家森林工业委员会于1997年3月又被撤销，如同所有其他工业部门一样，又重新以俄罗斯国家森林工业公司名义划归经济部门领导。与此同时，在经济部下亦设有森林综合体管理司。根据俄森工公司领导人介绍，俄联邦政府进行的这次政府机构大调整是全国性的，其涉及面很广，不仅是森林工业主管机构，其他所有工业部门，甚至包括军工部门，亦都以公司形式统一划归经济部管理。
俄罗斯国家森林工业公司对全国各种组织和形式不同所有制的森工企业实行统一管理，其管理方法主要是通过各种经济手段进行调解和控制。这些手段包括：改善和整顿森工企业，资金投入，资助科技进步工作，组织签订部门之间的税收协议，组织开展有效的市场营销，为季节性储备(期货交易)发放信贷、组织签订卡特尔(联合公司)协议，对贸易活动征进出口税，支持优先发展项目等。
1996年森林工业总公司积极协调联邦各部主管部门和俄罗斯国家政权的最高机关进行系统的工作，为森林工业总公司的企业有效地发挥各职能作用创造必要的条件。为了促进形成林业基金部门长期租赁的市场调节制度，发展综合的森工企业。改组财政控制公司为工业控股公司，建立工业财政集团。为了保证私人对森林工业总公司的投资，森林工业总公司将继续出售森工企业的国家股份，主要是以投资招标的方式进行。
四 实行灵活的经济政策
俄联邦政府于1995年11月曾以第1123号政府令公布了全俄1996～2005年森林工业发展规划。该规划是在经济部、财政部、工业部、林业部和俄罗斯19个主要林区行政部门参与下，由俄罗斯森林工业总公司制定的。规划要求通过采用新技术，改造老企业和大力发展市场短缺的产品(如MAD和大幅面胶合板及饰面、防水、防火和防虫人造板)及提高产品质量，使2005年森工产品总产量提高1．5～1．7倍，出口外汇收入增加1倍以上，而且至少有85％的外汇收入应来自加工产品的出口。
特别规定了在主要的木材采伐区发展木材深加工生产。这样，木材采伐量和锯材产量将增加60％～70％。而纸板、纸浆和造纸及刨花板生产则分别相应增加150％、100％和90％。在这种情况下，主要任务就是要增加优质产品的产量和完善其结构。现在面对的问题是军转民生产，参与森林工业总公司所属企业的技术更新和技术改造，为木材加工业制造有带锯机和铣削机械设备的装备和用于生产新品种的人造板、胶合板、有竞争能力的家具、木质房屋、镶木地板及其他产品，以及具有高工效的系列全套设备。
规划对于降低木材加工剩余物，提高二次加工废物利用、节约燃料和能量资源的问题予以高度的重视。例如，计划增加小规格材的生产，锯材下脚料的胶合，大范围推广使用薄锯条，组织用枝丫、小杆、剩余物生产纸张和纸板等，已提高木材加工剩余物的再加工、深加工和化学再加工水平。
需要注意的是，所有规划中拟定任务的完成，都必须与森林工业总公司的企业所在地区的自然保护和生态环境改善措施的实施相结合。要求木村加工生产必须在陆地上分选原木；使用无毒胶粘剂和油漆材料；为企业正在运行的设备配备有效的装置，以消除粉尘物；组织好对污水、粉尘以及剩余废物的有效利用。
为完成规划中预定的任务需要大量的资金，这些资金的80％以上由森林工业总公司内部解决。需要指出的是，森林工业总公司得到了俄罗斯联邦总统和政府各职能部门和俄罗斯林业行政领导部门的有力支持，从联邦预算中拨款(尽管数额不大，全俄基本建设投资的1％为森林工业总公司生产总额的5％) 发展林业生产贷款，建立生产储备资金。对1995年这些资金使用情况的分析表明：国家投入1卢布，可获得13卢布的利润。国家的支持不仅表现在投资建设新的企业和新开发地区的基础设施项目上，而且还体现在给森林工业总公司的企业提供一定的优惠，首先是税收优惠，以及通过贷款激励生产发展。
俄罗斯是当今世界的科技大国，其某些尖端科技领域居世界前列，但在林业科技方面相对来说不够先进。俄远东地区林业机械化水平较低。先进的生产技术和设备短缺，使其充分开发远东森林资源存在许多困难。由于投入不足，近几年对企业的现代化和技术改造实际上并没有实现，尽管其中许多设备已经磨损过度在俄转向市场机制后，企业必须自筹资金，自行解决设备更新和扩大生产问题，这是目前困扰远东地区森工企业的主要问题。
俄罗斯在森林防火灭火、森林育种及病虫害防治、制浆造纸技术等研究领域的有些技术和经验是比较先进的，是很值得我们与其合作利用的。俄罗斯是最早进行沙棘育种的国家，其沙棘开发利用方面所取得的研究成果一直居于世界领先地位。高产、高油量和优良的综合性状是俄现阶段的沙棘育种目标黑龙江省农科院野生浆果所从俄罗斯农科院西伯利亚分院引进了优良的沙棘、黑豆品种，并已选育出果大、刺少、适应性强的沙棘栽培品种。目前，野生浆果所已为水利部、林业部提供了大量的优良沙棘苗木，为我国的防风固沙、保护和改善生态环境做出了重要的贡献。俄罗斯坚持育种与开发同步进行这一宝贵经验，已得到包括我国在内的众多国家的认同和重视，相互之间开展了富有成效的协作，为其他国家的生产工艺改进和研制起到了推动作用。
五 林业投资体制的变化
在经济体制转轨过程中，林业投资体制及生产效果评价方式亦相应地发生变化。在林业投资方面，随着私有化的推进，林业投资结构由以国家为主转为以私人投资为主体，国家根据实际情况，给予适当的投资补助。生产效果评价主要以市场经济效果进行评价。
同时，由于林业行业的特殊性，俄罗斯认识到，市场经济体制并非一剂良药，并不能解决林业发展中的所有问题，需要辅以政府的宏观调控措施，方能促进林业健康有序地发展。近20年来，原苏联用于森工部门发展的投资一直保持同一水平。而在此期间，由于企业逐步向新开发区、北方、西伯利亚及远东转移，设备、材料和环保措施费用的增加，使建设每采伐1立方米木材的单位投入已增大四倍。尽管如此，但总的来说，最近几年远东外国投资企业的经营结果表明，不但地区经济不稳定，而且在俄罗斯普遍存在着制约投资规模、部门结构不合理、地区性经济发展不平衡等诸多不利的重要因素。投资政策朝令夕改，论证不足，而且不能始终如一地贯彻执行，这在某种程度上也不利于形成良好的投资环境。
令人遗憾的是，靠外国投资稳定和改善地区性经济局面，又向人们提出这样一个问题，在许多方面不能不说是由于中央政府制定的经济政策尚有待于进一步完善和充实。目前，俄罗斯远东地区这一合资企业的合作面临着严峻考验。必须以崭新的姿态，审时度势，进一步打破陈规陋习，解放思想，改善投资环境，使合资企业的前景呈现出健康向上的良好发展趋势。
在俄罗斯森林工业总公司的积极促进下，对森林工业企业进行了投资招标和国家股股票的现金拍卖。为了进一步发展森林工业，总公司组织引进了大量的国外投资，金额达2.5亿美元。为了降低运输成本，俄罗斯森工公司还会同交通部一起开始对森工企业实施灵活的税收政策。新政策规定，在运输量增大时，降低单位成本。例如哈巴罗夫斯克地区、伊尔库茨克和秋明州的企业，已经开始按照这个政策运作。
六 修改俄罗斯森林法
1995年7月，俄罗斯联邦国家杜马讨论并通过了森林法的修改和补充草案(以下简称“修改草案”)。该修改草案符合时代的精神，是保障有序、合理利用森林，进行森林再生和森林保护的法律基础。
原森林法存在的最大漏洞是：森林资源所有制形式没有确定，造成在森林利用、森林生产和森林保护等问题上很难协调一致。根据俄宪法，自然资源的占有、使用和支配权归俄联邦及其各主体所有。为此，“修改草案”作了明确规定：森林资源归联邦国家所有，而在森林资源利用过程中获得的林产品(木材、蘑菇、野果等)可以有私有、国有和其他多种形式。
林地转让制度是“修改草案”最主要的变化。俄联邦各主体的政府机关确定林地进入市场被利用的程序。为了满足地方的需要，学校、幼儿园、其他靠预算拨款的地方组织、机构、农业组织以及当地居民可与林主(即林场)直接商谈。对其他需要，可在林主举办的林业市场上洽谈，以享有短期利用林地的权利。长期利用林地(租赁)，需要由俄罗斯联邦国家林业局管理机关根据联邦主体当局的决定，发给森林利用者长期利用森林资源的许可证，林主和森林利用者须订立租赁合同。
此外，修改的内容还包括：
1．把军用林场和林务区列为林主(原为森林利用单位)；
2．公民有权在森林中狩猎(原森林法未解决这一问题)；
3．经营森林的支出依靠联邦预算资金解决(原为依靠各共和国主体预算)。
新补充的条款包括：
1．免费提供林地以经营狩猎业；
2．国家森保人员可以保管、携带并使用武器；
3．林主为建立高生产率商品林进行的间伐和其他措施(抚育伐、卫生伐等)所采木材不征收林业税，销售这些木材所获资金用于经营林业；
4．林业税和租金纳入俄联邦各主体的预算和联邦预算。
然而，俄罗斯林业管理体制和经营机制不健全仍限制和妨碍俄罗斯森工企业的有效工作。目前俄罗斯林业企业仍不得不完成国家订货，以固定的价格出售自己的产品。而机械、材料的购入却要按自由价格。为此，森工企业都希望尽量降低国家订货的份额，或者按以往的数量来接受国家订货，但要求森工部从经济上保障给企业以财政支持，为企业提供机械设备、燃料、材料。在经济体制已经变革的今天，依靠主管部门的拨款的想法越来越不现实，但一时又没有建立起新的机制。这也是妨碍企业发展的新问题。俄国企业虽然认识到价格双轨制的问题，认为这是一个绝大的错误，但却无力摆脱。目前，森工企业的领导人不得不想的，不是如何完成国家订货，而是在市场经济条件下如何活下去的问题。
促使全俄森林工业形势不断恶化和产量大幅度下降的原因是多方面的，除了全国总的经济形势影响外，各森工生产部门还有很多特殊的原因。据俄罗斯一些报刊的分析，造成森林采运企业生产下滑的主要原因是木材的供(采运企业)求(购买木材单位)双方间的货币结算遭到破坏。由于木材采运企业无法及时如数收到货款，结果导致无法偿还贷款，过量增加罚金，进而无法按时发放工资。此外，税金过重，电费和铁路运费不断上涨等亦是造成企业社会和经济状况恶化的重要原因。影响制造纸浆和木材加工企业生产状况的主要原因则被归结为生产设备陈旧和严重老化，产品的单位原材料和能源消耗过高，因此生产成本高，产品质量差，在市场上缺乏竞争力。由于上述诸多原因，已有很多大型生产企业因连续亏损被迫停产。此外，国际市场价格的波动(主要对纸浆制造企业)和国家对产品的质量和生产设备管理的放松亦对改善生产状况产生了严重的负面影响。
森林采伐和木材加工业是俄罗斯传统的经济部门之一，在全俄经济中发挥着重要作用，在东北亚和亚太地区也占有特殊地位。苏联解体后，尽管俄罗斯的林业和木材加工业陷入严重的危机之中，然而普京执政后俄罗斯政局趋于稳定，俄罗斯又有丰富的森林资源，只要进一步完善以往的林业改革方针政策，加大国家对林业的投入，提高林业和木材加工业生产集约化水平，加强国际林业合作，经过一段时间的努力和磨合，俄罗斯的林业生产就一定能够走出低谷。
