项目法人责任制是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。　　

改革开放以来，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度。但是，责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。为了改变这种状况，建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依照《公司法》，国家发展计划委员会于1996年4月制定颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（简称《规定》）。根据《法定》要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。

从下面的文件中您可以读出“操作”办法。

水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见（1995年4月21日水利部水建[1995]129号通知发布）

实行项目法人责任制是适应发展社会主义市场经济，转换项目建设与经营体制，提高投资效益，实现我国建设管理模式与国际接轨，在项目建设与经营全过程中运用现代企业制度进行管理的一项具有战略意义的重大改革措施。为了在水利工程建设中实行项目法人责任制，现提出以下若干意见：

一、各级水行政主管部门，要把实行项目法人责任制作为水利建设与改革的大事来抓，领导要亲自抓，抓出成效。同时要采取组织措施，建立或明确一个管理机构（如建设管理部门）具体负责这项工作。要组织职工全面系统地学习和研究有关项目法人责任制的理论及有关政策法规。

二、实行项目法人责任制的范围根据水利行业特点和建设项目不同的社会效益、经济效益和市场需求等情况，将建设项目划分为生产经营性、有偿服务性和社会公益性三类项目。今后新开工的生产经营性项目原则上都要实行项目法人责任制；其它类型的项目应积极创造条件，实行项目法人责任制。

三、项目法人及组成投资各方在酝酿建设项目的同时，即可组建并确立项目法人，做到先有法人，后有项目。国有单一投资主体投资建设的项目，应设立国有独资公司；两个及两个以上投资主体合资建设的项目，要组建规范的有限责任公司或股份有限公司。具体办法按《中华人民共和国公司法》、国家体改委颁发的《有限责任公司规范意见》、《股份有限公司规范意见》和国家计委颁发的《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》等有关规定执行，以明晰产权，分清责任，行使权力。独资公司、有限责任公司、股份有限公司或其它项目建设组织即为项目法人。

四、项目法人的主要管理职责项目法人对项目的立项、筹资、建设和生产经营、还本付息以及资产的保值增值的全过程负责，并承担投资风险。1.负责筹集建设资金，落实所需外部配套条件，做好各项前期工作。2.按照国家有关规定，审查或审定工程设计、概算、集资计划和用款计划。3.负责组织工程设计、监理、设备采购和施工的招标工作，审定招标方案。要对投标单位的资质进行全面审查，综合评选，择优选择中标单位。4.审定项目年度投资和建设计划；审定项目财务预算、决算；按合同规定审定归还贷款和其它债务的数额，审定利润分配方案。5.按国家有关规定，审定项目（法人）机构编制、劳动用工及职工工资福利方案等，自主决定人事聘任。6.建立建设情况报告制度，定期向水利建设主管部门报送项目建设情况。7.项目投产前，要组织运行管理班子，培训管理人员，做好各项生产准备工作。8.项目按批准的设计文件内容建成后，要及时组织验收和办理竣工决算。

五、项目法人与各方的关系项目法人与各方的关系是一种新型的适应社会主义市场经济机制运行的关系。实行项目法人责任制后，在项目管理上要形成以项目法人为主体，项目法人向国家和各投资方负责，咨询、设计、监理、施工、物资供应等单位通过招标投标和履行经济合同为项目法人提供建设服务的建设管理新模式。政府部门要依法对项目进行监督、协调和管理，并为项目建设和生产经营创造良好的外部环境，帮助项目法人协调解决征地拆迁、移民安置和社会治安等问题。

六、实行项目法人责任制的项目，其投资应在主体工程开工前（筹资阶段）落实，并签订投资（合资）协议。协议中除明确（各投资方的）总投资额外，还要明确分年度投资数。工程开工后，各投资方要严格按协议拨付建设资金，以保证工程的顺利建设。

七、与实行项目法人责任制有关的部门和单位要充分认识推行这一改革措施的重要意义。要把国家或主管部门赋予项目法人的职责和自主权不折不扣地交给他们。要按照建立社会主义市场经济体制目标的要求，加快投资体制改革和各项配套改革。

八、项目法人责任制是在改革中诞生的一个新事物，同时也是一项艰巨复杂的系统工程，在推行过程中，既要解放思想，实事求是，大胆试点，又要注意积累经验，不断完善，逐步推开。

文号：[水利部水建[1995]129号]

项目法人责任制　

　项目法人责任制是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。　　改革开放以来，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度。但是，责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。为了改变这种状况，建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依照《公司法》，国家发展计划委员会于1996年4月制定颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（简称《规定》）。根据《法定》要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。

 [] 项目法人责任制是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。改革开放以来，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度。但是，责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。为了改变这种状况，建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依照《公司法》，国家发展计划委员会于1996年4月制定颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（简称《规定》）。根据《法定》要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。

项目法人责任制作为我国基本建设领域三项改革制度之一，于1996年由国家计委在《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)中明确加以规定。从近几年实行的情况来看，项目法人责任制对建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了一定的作用，但仍存在一些问题。

    1．项目法人责任制弹性太大，缺乏刚性约束力。由于《暂行规定》主要是规范国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段的管理行为，在项目建成后以及对非经营性基本建设项目(约占各级政府投资项目的80%)而言，项目法人责任制就变成了一个不确定的概念。如项目法人如何对项目运行管理负责(负责建设的高层管理人员往往不负责运行管理，这对控制工程成本非常不利)，非经营性项目的项目法人如何组建、按何种机制运行等，《暂行规定》都未作严密的、科学的、强制性的规定。项目不同，地方不同，实施项目法人责任制的做法也不一样，很多项目甚至仍采用工程建设指挥部形式。

    2．项目法人责任制与《公司法》有冲突，多数项目法人都不是公司。现行新上非经营性基础设施项目的项目法人在项目可行性研究报告经批准(有的甚至投资已下达到主管部门)后才正式组建，由原有单位(包括企业、政府主管部门和其下属事业单位)负责建设的基建大中型项目的项目法人，由原单位各部门派遣管理人员组成，其人员人事关系大多留在原单位，项目实施完以后(短的只要3～5个月)仍回原单位，有的项目法人本身就与原单位合署办公。这样的项目法人是与政府、主管部门或原单位关系模糊的临时机构，没有资本金，不符合《公司法》关于有限责任公司和股份有限公司设立和组织机构的规定，不能设立为有限责任公司(包括国有独资公司和股份有限公司)。

    3．项目法人责任制实质上是行政领导责任制。从目前基础设施建设资金的筹集和使用来说，仍具有极强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定性的作用，同时由于非经营性项目都是涉及国家和地方经济发展全局的项目，为体现项目的重要性，保证项目实施的顺利进行，项目法人的领导班子大多由各级行政领导和主管部门负责人组成，项目管理仍以行政手段为主，辅以经济手段。《暂行规定》中“国家公务人员不得兼任项目法人的领导职务”(第二十一条)的规定，在非经营性项目中很难执行。

    4．在法制不断完善的今天，项目法人明显存在以下几个方面的先天不足：

    (1)项目法人不具备民事法律关系主体资格。各国民事法律关系主体，只有公民(自然人)和法人，法人包括企业法人，机关、事业单位法人和社团法人，项目法人作为民事主体缺乏法律依据。同时由于非经营性建设项目的项目法人普遍没有资本金，除项目建设资金外，无其他流动资产和固定资产，因此没有承担民事责任的能力。

    (2)项目法人难以控制工程质量和工程成本。在国家财力有限的情况下，很多项目是中央和地方共同出资建设，有时为争取项目上马，在概算定额本来不高、勘测设计资料不全的情况下，往往还要压缩投资额，因而在项目实施后，存在着两种现象：一种是超概算严重，另一种是在中央投资到位后，往往成了中央出资、群众出劳的项目，地方财政出资很难到位，变相加重了农民负担。资金不足、前期工作不充分、建设周期比预计工期延长，导致工程质量难以达到要求，群众投劳无法据实折价计入工程成本，造成工程成本不真实、不全面。

    (3)项目法人的合法利益无明确来源。按前述方法组建的项目法人，不具备资金的自我积累能力和向外部融资的能力，没有独立的投资决策权，项目建成后如没有工程的所有权、收益权，项目法人通过正常渠道(按概算)在项目建设成本中列支的管理费用和开办费用不能反映其为管理项目所必须的开支，其职工的住房、医疗、养老保险、奖金无合法来源。权、责、利失衡从客观上也容易导致“豆腐渣”工程和违规使用工程建设资金现象的产生。

    项目法人责任制作为国家计划管理部门制定的一种基础设施建设管理制度，虽然存在许多不完善的地方，但为进一步完善基础设施建设管理体制、加强基础设施建设管理立法打下了基础。为了进一步加强基础设施的建设与管理，笔者认为：

    1．尽快制订《基础设施建设管理法》。用法律来规范各级基础设施建设管理主体的权利、义务及其应具备的资格，并将建设监理制、招标投标制、合同管理制纳入《基础设施建设管理法》的内容，与已颁布实施的《招标投标法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规一起形成严密的、科学的基础设施建设管理法律体系。

    2．在《基础设施建设管理法》中，应着重对下述内容作出具体规定：

    (1)将政府、主管部门的行政职能与基础设施建设管理法人的建设管理职能分开。

    (2)明确规定政府投资的使用范围。

    (3)明确建设管理法人的产生办法。

    (4)明确建设管理法人对所承担项目的财务管理机制。

    (5)明确各级建设管理主体的法律责任。

    3．充分发挥各级人大、政协、审计、纪检监察、新闻宣传单位和社会中介机构的监督作用。