林改，让林农真正做了山的主人

——福建省林权制度改革的调查与思考(上)

2005年9月中下旬,国家林业局组成两个调研组,由政策法规司和森林资源管理司牵头,会同计资司、宣传办、经研中心和林干院,赴福建、广东、江西、浙江4省14个县(市)的集体林区,对林权制度改革进行调研。本报记者得以和福建组同行。

福建省在全国率先全面启动集体林林权制度改革,深受林区各级政府重视和群众拥护,已取得显著成效。从今天开始,本版分上、中、下三篇,刊发福建省林权改革的调查与思考,并就此开设新的专栏"调研与思考"。

2003年,福建省为解决“集体林产权不清、经营主体缺位”的问题,在全省开展了集体林权制度改革,以期实现“耕者有其山”的目标。

“林改,让我们真正做了山的主人”,永安市洪田村林农赖兰亭话代表了广大林农的心声。

还山于民,让利于民,促进所有权、经营权、处置权和收益权的全面落实

为了不断提高干部群众对林权制度改革的认识,福建省各级政府大力宣传林权制度改革的相关法律法规和政策,全省累计发放宣传材料82.2万册,刻录光盘1200多张,免费发到各乡村。

林改启动当年,福建共确定县级改革试点村316个,乡级试点村940个。通过试点,探索出自留山经营、承包经营、租赁经营、折价转让等多种经营方式,形成了一整套规范操作程序。

松溪县作为林权改革试点县,渭田镇杉坑村创造出“均山到户,承包经营”的雏形。南平市与三明市开展林权抵押担保贷款试点,一个以林权证为权益担保(抵押),经林业行政管理部门确权、办理登记及森林资源评估机构评估后向金融机构申请贷款的信贷品种——林权抵押担保贷款应运而生,初步解决了林农生产融资难的问题。

在试点的基础上,2004年4月,福建在全省全面推开集体林权制度改革工作,并严格按照4个步骤实施改革。一是调查摸底。对过去林改所签订的各类合同,群众无异议的,予以维护和巩固确认。林木产权已明晰的,补签有关合同后完善提高。林木产权未明晰的以及现有集体山林尚未落实林改的,将现有集体林地使用权、林木所有权和经营权落实到户。二是制订方案。根据不同类型,分别拟订具体实施方案。三是开展外业勘测,进行宗地区划,准确确认权属,明晰权属到户。四是确权发证。对在深化改革中一经明晰产权的山林,及时予以登记,并换发全国统一式样的林权证,用法律的形式保障改革成果。

截至今年8月底,全省已完成明晰产权的村11,636个,占有改革任务村总数的98.9%;集体商品林已登记面积7311.5万亩,已发(换)证面积3564.1万亩,分别占应登记和发(换)证面积的90.1%和43.9%。

针对林改后出现的新情况、新问题,福建省正在推进以下几项改革:一是深化投融资体制改革。去年,福建省在全国率先与国家开发行福建支行签订协议并在永安开展林权证抵押贷款试点。这是林业发展史上的一个重大突破,变森林资产经营为资本经营。据统计,近三年,全省利用森林资源担保贷款金额达22.53亿元,其中以林权证抵押贷款4.5亿元。二是创建新的管理体系。2004年10月,永安市建设了林业要素市场,并在各乡(镇)成立了林权登记管理分中心。通过要素市场的建立,管理更加高效,林权流转更为顺畅,促进了林地、林木价值的提高。贡川镇集凤村,92亩林地的25年林地使用权拍卖,林地使用费达到每年每亩44元。邵武市林业服务中心在做好为林农发证和流转工作的同时,重点围绕培育壮大林产加工产业集群,筹建林业博士后工作站,积极谋划林产工业从研发到品牌到市场销售的产业发展制高点。三是创建社会化服务体系。按照“民办、民管、民受益”的原则,各地大力发展各类行业协会。邵武市成立了民间性自律组织138家。永安市在各乡(镇)成立了社会化服务总协会,并成立了89个专业协会,为林农提供营销、技术、种苗等方面的服务。福建省准备在三年内培训8000人,使其成为林业技术员。

福建省把林改检查验收作为改革的重要一环来抓。2005年6月,以福建省集体林权制度改革现场会召开为标志,林改进入检查验收阶段,先后出台了《福建省人民政府办公厅关于开展集体林权制度改革检查验收的通知》、《福建省林业厅关于印发集体林权制度改革检查验收实施方案的通知》。福建省林业厅组织检查验收,重点检查政策是否落实到位、林改是否依法依规,并严格遵循乡(镇)自查自纠、县级组织自查、省市联合抽查的程序,确保检查验收的质量和成效。永安市目前已通过省检查组的检查验收。古田县制定了《集体林权制度改革检查验收办法》,对已申请发证的79个村随机抽取31个村开展检查验收试点工作,经过严格规范的检查验收,其中合格的有18个村,基本合格的有10个村,不合格的有3个村。

林改是社会发展进步的内在需要

——福建省林权制度改革的调查与思考（中）

林改的成效不仅在于激活了林业
　　林权制度改革，有效调动了广大林农造林育林的积极性，林业从单一国家投入转向多种经济成分并存的多元投入。
　　永安市上坪乡龙共村村民杨国松说：“现在对政策更有信心了，敢于投入，可以放手大干了。”村民杨家钟用林权证作抵押贷款3.5万元，全部投到山上，造上了速生的桉树。今年，福建省造林面积突破200万亩，比往年翻了一番，非公有制造林比重由2003年的不足50%上升到70.7%。
　　像种粮一样育林、像管田一样管林，这一经营理念目前已深入林农心里。永安市上坪乡党委书记陈长华说：“农民经营竹山实行动态管理，老、小、病竹下山，自觉留大、好、壮的笋种，插上标签，像选女婿一样，山上的一根根竹条、木条变成了一根根‘金条’、‘银条’。”
　　林权制度改革后，林农收入大幅提高。2004年，永安市人均林业收入2200元，占农民人均纯收入的50.02%，比上年增长15%；今年上半年，农民人均林业收入1235元，同比增长12.27%。竹子现代科技园区的林农大搞高效经营，笋竹收入达3000元/亩，现在年收入的80%—85%都来自竹山。2004年，邵武市农民林业人均收入达1700元，占总收入的41.7%；南平市农民人均从林业获得现金收入1560.8元，同比增长55.1%。
　　集体林权制度改革，进一步促进了全省林业产业发展。2004年，福建实现林业总产值735亿元，名列全国前茅。永安市现有各类木竹加工企业190余家，林业每年对劳动力的需求增量7000人左右。由于林农高效经营措施的落实与银行资金的带动，2004年，全市林业总投入2.27亿元，同比增长1.8倍，林改实现了资金流、技术流、信息流向林业的集聚。
　　林改中，各地把《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》教给每位村民，林农都懂得依法维权，都懂得民主程序，极大地促进了农村的民主法制建设。三明市、南平市通过林改收益的二次分配，重点投入村民养老保险、医疗保险、学生助学等公益事业，实现了老有所养、幼有所教、病有所医、穷有所帮。
　　林改成效的取得具有深刻的必然性
　　福建林改之所以取得成功，既是社会发展、进步的内在需要，也是林业多年实践的呼唤。
　　从1982年至1986年，中央连续出台了5个关于农村工作的“一号文件”，2002年8月29日全国人大常委会又颁布了《农村土地承包法》。因此，林权制度改革具有了法律、政策和群众基础。
　　随着中央林业《决定》的颁布和以生态建设为主林业发展战略的实施，我国呈现出盛世兴林的大好局面。国家林业局按照统筹区域林业发展的要求，提出了“东扩、西治、南用、北休”的林业发展战略布局。福建省作为“南用”的重要组成部分，面临着加速推进用材林、工业原料林和经济林等商品林基地建设，大力发展林业产业，满足经济建设和社会发展对林产品的多样化需求的任务。完成这一重任没有发展不行，没有改革更不行，福建林权制度改革恰逢其时。
　　2003年，福建省召开专门会议动员部署集体林权制度改革，并先后出台了《福建省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》、《关于加快林业发展建设绿色海峡西岸的决定》、《关于加大力度全面推进集体林权制度改革的通知》等文件。林改之前，福建相继开展了一系列改革，为林改创造条件，打好基础，避免了林权制度改革的“单枝冒进”、“单兵作战”。全省于2001年完成森林分类区划界定工作，区划出生态公益林4294万亩、商品林9733万亩。这次林权制度改革仅限于集体商品林，生态公益林暂不列入林改范围。全省从2000年起大幅降低了商品木材和林产品税费的起征价格，木材销售税费由原来占售价的46%下降到现在的26%。据统计，全省林业共减税让利8.81亿元，财政反哺林业的转移支付2.9亿元，仅此两项就增加农民收入13.01亿元。南平市于2000年率先出台竹木税费改革政策，税费项目由原来的25项减为11项，使毛竹税费负担下降70%，木材税费负担下降65%。从2001年起，福建省实行木材和林产品的产销双方直接见面，南平市每立方米木材让利给林农50元—80元。从2000年开始，福建各地陆续将林业主管部门人员供养纳入财政，并在全国率先实现了森林公安派出所人员转制，稳定基层林业站，解决林业干部职工的后顾之忧。这些改革的实施，基本打破了计划经济下的林业生产框架，为开展林权制度改革奠定了良好的基础。

林改实践回答了几个焦点问题

——福建省林权制度改革的调查与思考（下）

集体林权制度改革，必然会涉及到国家、集体和个人利益的再调整。对此，有些干部群众的思想顾虑较多，福建林权制度改革实践对这些问题作出了很好的回答。
　　四点疑虑烟消云散
　　会不会出现大规模乱砍滥伐？三明和南平市许多农户联合起来，成立联防协会，实行互助联防。2004年，三明市发生各类涉林案件同比下降57.7%，南平市森林刑事案件同比下降20.1%，林业行政案件下降23.4%。在永安市洪田村，村民为避免上山砍柴破坏林子，全村改用沼气或液化气。实践证明，随着经营主体的落实、农民法制观念的增强，林改后，乱砍滥伐现象只会减少，不会增多。
　　会不会出现经营小农化倾向？福建省为正确处理“耕者有其山”和规模化经营的关系，积极引导林农联户经营、股份经营、合作经营，实现“林权分散、经营集中”，发挥规模效益。邵武市吴家塘镇铁罗村将3300多亩山林组建成股份合作林场，村集体股份占30%、村民股份占70%。光泽县司前乡司亮公司采取公司+农户+基地的模式，将均山到户的竹山通过入股与公司形成利益共同体，每年由公司投入60元，其中林地使用费20元给集体、抚育款20元给农户，并负责机耕路的开设，采伐毛竹5:5分成，解决林业规模化经营的问题。
　　会不会动摇农村基层政权建设？林改后，通过收取林地使用费为村集体提供了持续收入，这在国家取消农村税费、基层财政来源减少的情况下，为提高乡村治理能力提供了有力的财政保障，巩固了基层政权。据初步统计，福建省主要林区每个村集体每年林业收入可达3万元—5万元，沿海林区山村也在万元左右。永安市228个村每年仅收取林地使用费就超过2000万元。2004年，邵武市水北镇龙斗村村财高达115万元，这些资金全部用于道路硬化、小学教育、自来水工程。永安市洪田镇洪田村村委会主任邓文山最大的感受是，村里收入增加了，能为村民办的事多了，村主任当得有意思多了。
　　会不会削弱生态公益林保护？商品林搞活后，生态公益林如何保护？永安市在这方面做出了有益的探索。洪田镇洪田村把生态公益林管理责任分片落实到林农身上，通过乡规民约约定，生态林损失1立方米，负责管护的林农用10立方米用材林赔偿，以此强化生态公益林管理责任。对于桃源洞国家级风景区的石林景区周围的生态公益林，景区与林农协商，每年从门票收入中拿出20万元，补贴给林农用于强化景区周边森林的保护。南平市也出现了类似做法，为加强生态公益林保护开辟了新路。
　　五条建议推进林改
　　要进一步推进林权制度改革试点工作。这几年，江西、云南、重庆等19个省（区、市）8000多人次到福建参观学习，这对推动南方集体林林区的改革功不可没。调研组建议，在中国绿色时报、国家林业局网站上开辟专栏，总结福建林权制度改革的丰富经验；适时召开南方集体林权制度改革现场经验交流会。在南方集体林区，每个省再选出一两个县，进一步深化林权制度改革试点工作。
　　要对林权制度改革进行实践总结和理论升华。调研组建议，明年邀请有关专家、学者到福建开展专题调研，从经济学、社会学、法学等多学科、多角度对福建省林权制度改革进行理论升华；邀请中央农村工作领导小组办公室、国务院研究室等对福建林权制度改革进行调研，形成《关于加快推进林权制度改革的指导意见》，以指导南方集体林区的林权制度改革。
　　要规范森林、林木和林地使用权流转。福建在林改过程中，同时发育了山权、林权交易市场。因此，规范和促进森林、林木和林地使用权的合理、有序流转至关重要。调研组建议，根据《森林法》的要求，尽快出台《森林、林木和林地使用权流转条例》；尽快建立健全森林资源资产评估体系，建立森林资源评估师资格认证制度，规范森林资源资产评估行为。
　　进一步提高生态公益林补助标准。福建省4294万亩生态公益林中，3876万亩属于集体林，这些林木是当地农民生活的主要来源之一。划为生态公益林后，在一定程度上影响了农民收入，生态林与商品林经营收入相差越来越大，将严重挫伤林农的积极性。调研组建议，要扩大筹集生态补偿基金的渠道，建立健全市场支付渠道，按照谁受益、谁补偿的原则，向受益方收取一定数额的森林生态效益补偿费，用于公益林建设。
　　要开展非公有制林场森林经营方案编制试点。调研组建议，在福建开展股份林场、合作林场编制森林经营方案的试点，将经营目标和措施落实到山头地块，引导林农科学经营森林资源。