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全面建设小康社会与中国林业跨越式发展 国家林业局局长 周生贤
近百年来，中国在强国道路上付出了巨大的努力，取得了举世瞩目的成就。新中国的建立，使中国人民真正站起来，中华民族开始进入崭新的发展时代；改革开放，使中国人民富起来，国家的综合实力显著提高；全面建设小康社会，将使中华民族强起来，一个富强民主文明的社会主义现代化中国必将屹立于世界的东方。全面建设小康社会，实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的宏伟目标，呼唤着林业必须有一个大发展，呼唤着林业加速从以木材生产为主向以生态建设为主历史性转变的进程。同时，全面建设小康社会也为林业推进六大工程建设、实现跨越式发展提供了更广阔的舞台和重大的历史机遇。
一、全面建设小康社会是林业建设的新起点
1、林业是社会的林业，是满足社会需求不断变化的林业。新中国成立50多年来，林业走过了一个艰难曲折的发展历程。这个历程，是一个森林资源经受破坏、恢复和发展的过程，是一个以木材生产为中心的林业建设指导思想从不断强化到逐步弱化的过程，同时也是一个对林业地位、作用、性质不断深化认识的过程。
50年代到70年代末期，在传统林业经营思想的指导下，形成了以木材生产为中心的建设格局，林业的首要任务是生产木材。这一阶段有其特定的历史背景和原因。一是经济发展必须依靠林业提供木材，以保证国家工业、建筑、军事用材的需要；二是打破国际经济封锁，恢复和发展经济所必须的。在当时的情况下，很大程度上仅把森林看作是一种经济资源，把林业当作是国民经济的一项基础产业，同时也把林业部门作为一个产业部门来对待。
70年代末期到90年代后期，是我国林业发展较快的时期。以“三北”防护林体系建设工程实施为标志，我国林业进入了木材生产与生态建设并重的发展阶段。这一时期，我国林业在生产木材的同时，逐步加强了对森林资源的保护，开展了大规模的植树造林活动，陆续启动了一批林业生态建设工程。同时对林业作出了“既是重要的基础产业，又是重要的社会公益事业”的判断，提出了建设比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系的奋斗目标。
到20世纪末，随着国民经济和社会的发展，人们对林业的认识越来越深刻，林业迎来了历史性转变的重大机遇。以六大工程的确立和实施为标志，我国林业建设进入了以可持续发展理论为指导，坚持三大效益兼顾，生态效益优先，充分发挥森林的多种功能，促进国民经济和社会的可持续发展的新阶段，可以说是第三个发展阶段。
2、林业发展的各个阶段，体现了人们对林业认识的不断深化，也反映着经济社会发展不同时期对林业的要求。在第一阶段，主要是对森林的经济性利用。特别是在建国初期，百废待兴，国家经济建设急需大量木材，同时也是依靠资源经济搞原始积累的必然过程。第二阶段虽然我们开始注重生态建设，并采取了一系列行动，取得了很大的成绩。但人们对森林的认识尚未升华到今天的高度，远未形成全社会的共识，国家财力也难以拿出太多的资金用于生态建设。生态环境的不断恶化，成为建设小康社会，大力推进社会主义现代化建设的严重制约因素。党中央、国务院从中华民族的长远大计和强国富民的根本利益出发，强调保护资源和环境，促进人口、资源和经济协调发展，实施可持续发展战略。森林作为陆地生态系统的主体，林业作为生态建设的主体，是实现经济社会可持续发展的重要基础。最大限度地发挥林业在改善生态环境中的作用，上升为经济社会发展对林业的首要需求。同时，经济社会的发展也深刻改变着人们传统的生存和生产方式，对森林资源作为生活和生产原料的单一经济需求，逐步发展为提供林产品、保护生物多样性、保护自然文化遗产、发展森林文化等多样化需求。在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，政府越来越成为公益事业建设的主体，通过经济手段优化配置社会资源是政府的一项重要责任。
3、进入新世纪，我国经济实力显著增强，市场供求格局发生了根本性变化；经济结构实现重大调整，工业化进入中期发展阶段；改革开放取得突破性进展；人民生活水平实现历史性跨越。我国总体实现小康，并迈向全面建设小康社会的新阶段。适应这一变化，社会对林业的需求也发生着根本性的改变，即从以经济需求为主转变为以生态需求为主，并体现为数量增长和质量提高的双重要求。
与经济社会发展相适应，通过不断总结林业建设的新实践和不断深化对林业的再认识，林业果断结束了“以木材生产为中心”的建设思想，积极推进由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。根据变化了的形势和任务，逐步创新完善了新时期林业发展的理论平台，形成了“抓好六大工程，推进五大转变，实现跨越式发展”的总体思路。林业建设产生了一系列深刻的历史性变化：
——经系统整合后确立的六大林业重点工程，在建设内容上涵盖了森林资源保育、防沙治沙、退耕还林、野生动植物保护等林业建设的主要方面，在地域分布上覆盖了全国97%以上的县，从而使新世纪中国林业生产力的总体结构更加完善、区域布局更加合理。林业发展速度实现了历史性的跨越，造林绿化突破了一年1亿亩的总规模，达到1.12亿亩。
——六大工程的全面实施，有力地推动着林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，引导着林业建设的主要任务、战略重点、指导思想、经营机制、管理体制、利益原则、政策措施等发生着重大变化，并且导致新世纪中国林业定性定位的根本性改变。
——实施六大工程、推进五大转变、实现跨越式发展，是新世纪中国林业的历史性任务，它们的有机结合，形成了新世纪林业发展理论的基本框架，标志着中国林业从此进入了在明晰思路指导下加快发展的新阶段。这就是：以可持续发展理论为指导，以满足全面建设小康社会对林业的新需求为目标，坚定不移地推进中国林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，以六大工程为重点，推动林业跨越式发展。
新世纪的中国林业，为全面建设小康社会提供了理论和实践准备，站在了历史发展新的起点上。
二、全面建设小康社会赋予林业建设新内涵
1、在基本生存资料得到满足和初步达到小康以后，人民生活继续改善的方向是扩宽消费领域、优化消费结构、满足人们多样化的物质文化需求，提高生活质量。全社会对林业的需求总体上表现为在加快生态环境建设速度和扩大规模的同时，提高生态环境建设的质量，并且由单纯的数量增长向速度质量并重转变。这一转变赋予林业在全面建设小康社会的进程中以新的内涵，极大地丰富着林业建设的内容和形式。
2、我国是一个人口大国，除了继续控制人口增长和通过工业化和城市化使人口增长转型外，要转变增长方式，降低资源消耗，并选择节约资源的发展和消费模式，使能源、矿产、淡水和土地等资源能得到持续利用。我们正处在工业化和城市化的中期和前期阶段。在这个过程中，要正确处理发展与生态环境的关系，是先发展、后治理，还是发展与保护并举，这是不同的发展观和生态战略观。从全面建设小康社会的要求看，我们不仅要在吃穿住用等方面达到小康水平，更重要的是城乡居民要有一个处处有草地树木、山青水秀、鸟语花香、街道整洁、空气清新、水体清洁的生活、出行和工作环境。否则，虽然人均国民生产总值达到了小康社会水平，但是生态环境因单纯追求发展而恶化，这显然不是全面建设小康社会的本意。因此，全面建设小康社会的一个重要任务就是，要把发展经济与保护生态环境放在同等重要的位置考虑和进行决策，同时还要培养公民的生态环境意识，形成爱护生态环境的社会道德。
3、可持续发展是林业建设的最终目标，这是实施中国可持续发展战略的必然要求。在这一进程中，发展始终是第一位的。没有发展，中国林业先天不足的缺陷就无法弥补，中国林业的落后面貌就不可能改变。而全面建设小康社会的特殊阶段，要求林业必须跨越式发展。没有林业的跨越式发展，中国的生态环境建设速度就难以与不断变化的社会需求相适应。因此，加速林业发展，在提高发展速度的同时全面提高建设的质量，是全面建设小康社会对林业的特殊要求。
4、我国总体进入小康社会还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的，林业在这一时期的建设任务是多层次、多目标的。从社会发展的总体水平看，我国已经进入了小康社会，但只是刚刚进入小康社会的门槛；即使是低水平的小康，全国也还没达到；在地区间和城乡间，发展还很不平衡。这就使得社会对林业的总体需求虽然发生了根本性的改变，但在地区间、城乡间因经济社会发展水平的巨大差异，仍停留在与其发展阶段相适应的水平上。在建设目标上，经济较为发达的地区，基本摆脱了经济上对森林的依赖，即使是发展林业产业，也能够在多目标之间进行有效地协调；而在经济相对落后的地区，人们的生产生活依然没有摆脱对森林资源的依赖，并且在追求经济发展的过程中往往以牺牲环境为代价。缩小发展差异，整体推进小康，处理利益冲突任务艰巨，责任重大。
5、全面建设小康社会的重点、难点在农村，没有农村的小康就没有中国的全面小康。有限的土地资源对绝对富余的劳动力来说是承载就业的重要基础，在相当长的时间内，这种状况难以改变。我国林业在很大程度上是农民的林业，农民是林业建设的主力军，而农民的林业也是落后地区的林业，同时又是生态坏境脆弱地区的林业。在这样的特殊背景下建设小康社会，既存在着发展阶段所特有的矛盾与冲突，也面临着生态环境建设与经济发展之间的冲突，甚至搞得不好还会在全面建设小康社会的进程中出现以牺牲生态环境换取经济发展的风险。尤其是在广大农村，林业面临着既要发挥经济功能推动区域经济迅速发展，又要在发展中防止生态环境遭到进一步的破坏的艰巨任务。这是在特殊发展时期的两难选择，也是全面建设小康社会必须破解的一道难题。
三、全面建设小康社会林业面临着新问题
1、全面建设小康社会的进程中，林业首先面对的问题是森林资源不足。在巨大的社会需求面前，林业供给存在着绝对短缺，即总体上不能满足不断增长的多样化需求；同时也存在着相对短缺，即供给总量虽然在不断增长，但需求增长的更快，相对于社会需求的增长和变化，林业的有效供给相对滞后。物质短缺时代已经结束，但生态短缺变得更为严峻。在生态环境不断恶化和社会对林业的多样化需求日益增长的新形势下，我国林业发展的现实远远不能适应全面建设小康社会的要求。一是森林资源总量不足，分布不均，与改善生态环境，减少自然灾害，保障可持续发展的要求极不适应；二是林分质量不高，结构不合理，经营水平低，综合效益差，与促进区域发展、满足林产品有效供给的要求不相适应；三是体制转轨缓慢，林区社会发育程度不高，机制不活，手段落后，与社会主义市场经济体制的要求不相适应。这些不适应，归根结底是落后的林业生产与全面建设小康社会日益增长的社会需求不相适应。当我们努力解决现有的问题时，新问题又随着不断变化的经济社会环境产生，使我们解决问题的难度比以往任何时候都大。这就是中国的现实。
2、我国生态环境的整体形势不容乐观，生态环境恶化的趋势尚未得到根本扭转。生态环境始终处在缓慢恶化，问题不断积累的过程中。70年代以来，中国的生态环境整体恶化加速。进入90年代以来，出现了一些局部上的改善，但整体上生态环境恶化的趋势并没有得到有效遏制。整体恶化局部改善，治理速度赶不上破坏速度，边治理边破坏的趋势还没得到根本扭转。虽然通过加大治理措施延缓了生态环境恶化的速度，但整体改观的态势还没有形成。资源与环境问题仍是制约我国社会经济可持续发展的主要因素。水土流失严重、旱涝灾害频繁、荒漠化加剧等环境问题，与森林资源不足和植被破坏相关。严峻的生态环境形势和严重的生态环境问题，对改善生态环境提出了迫切的要求，并对林业建设形成沉重的压力。林业发展面临着历史上最艰巨、最繁重的生态建设任务。
3、森林资源面临着巨大的综合压力。一是中国改革开放20多年的发展，取得了发达国家历经上百年才达到的水平，各种问题尤其是生态环境问题在短时间内相继出现，并带有很大的突发性和扩展的广泛性，发展中的生态环境问题往往与原有的问题相互交织，相互叠加，使问题更加复杂；二是巨大的人口、经济高增长造成森林资源的巨大消耗并将形成更大的压力。据历次全国森林资源清查，过去50年，全国共消耗森林资源100亿立方米，相当于我国现有森林蓄积量112.7亿立方米的88.73%。按全国第五次森林资源连续清查的年均森林消耗量3.7亿立方米计，今后20年，我国森林资源消耗量需要74亿立方米，这一数字是我国现有森林总量的65.7%；三是边治理边破坏现象严重。中国经济发展带有明显的区域性和多元特征，形成经济较为发达地区和经济落后地区横向处于相同的发展时期，纵向处于不同的发展阶段的特殊结构，造成观念、思维方式、发展方式在地域上的差异。人们对森林的生态价值认识不同，行为方式不同。一些地区已将森林视为重要的生态资源和社会资源的同时，一些地区仍以牺牲森林资源来换取粮食增产、经济增长，对森林资源的经济依赖度仍然相当高，并造成林地大量流失。仅第五和第四次全国森林资源清查间隔期内，就有1.62亿亩的林业用地因改变用途或征占用转为非林业用地。
4、林产品供需之间的结构性矛盾长期存在并随着全面建设小康社会步伐的加快而变得更为严峻。林产品是经济建设和人民生活的重要生产资料和生活资料。从我国木材和林产品供给的现实情况看，除低档人造板、低档纸及纸制品、松香和少数品种的经济林产品供求大体平衡外，多数林产品供求存在较大的缺口，木材及林产品结构性短缺严重，并且供求矛盾呈不断加剧之势。同时，我国森林资源培育与森林资源利用脱节。一方面，商品性森林资源培育针对性不强，未能做到以市场需求为导向，非商品性森林资源培育目标过于单一，经济价值不高；另一方面，林产工业布局和结构未能适应森林资源结构的变化，资源利用与培育脱节，资源供给总量不足与结构性失衡并存，难以使有限的资源发挥最大的综合效益。
我国林产品供需间的矛盾在很大程度上是森林资源先天不足的具体表现，相对于我国国土资源、相对于我国所处的发展阶段、相对于我国特定时期采取的发展方式，森林资源难以在各种需求间进行平衡，尤其是确立了保护优先、生态优先的基本政策，木材及林产品的供需结构矛盾在原来已经十分尖锐的基础上进一步加剧，并且在相当长的时间内还没有有效的替代方案和措施。
5、生态环境建设的成本越来越高。随着市场经济体制的确立，可以无偿使用的社会资源越来越少，生态环境建设的成本呈明显上升趋势。一是以往进行生态工程建设，投入政策充分考虑了制度优势，设计了以国家投入为辅、农民投工投劳为主的建设机制，农民成为建设的主体。实际执行中，农民投工起到了决定性的作用，即使是真正有国家投入的三北防护林体系工程，每年的投入也只有7000万元。随着改革的不断深入和市场经济体制的逐步完善，政府调动制度资源的能力受到很大限制，公益事业建设与建设者追求经济利益的矛盾逐步显性化。原有的投入机制已经不能发挥相应的作用，增加建设投入，改变建设机制成为必然。二是生态环境的建设规模、内容逐步扩大，建设目标呈现多样化趋势。市场经济条件下，政府依靠制度优势调动社会资源进行生态环境建设的能力逐步削弱。由于生态环境建设公益性与商业投资追求经济利益之间的矛盾，私人资本很难产生投资的动机，政府在生态环境建设中客观上发挥着投入主体的作用。三是建设的直接成本明显上升，从种苗到管护，都发生了变化。改革开放初期生态建设每亩补助不足10元，目前每亩的造林成本一般要上百元，有的甚至要近千元。政府在生态环境建设中持续投入的能力将直接决定着生态环境的规模与速度，决定着中国生态环境改善的进程。
6、传统发展道路遇到来自各方面的巨大障碍，当我们在发展中努力追求利用外部资源为国家可持续战略顺利实施创造有利条件时，却遇上了国际环境政策和公约形成的“绿墙”，使我们获得外部资源支持国内政策实施的难度加大，并存在着国际政治和外交风险。我们发展遇上的“绿墙”与发达国家在发展过程中的发展环境明显不同，我们发展的形势更为严峻，这就是发展的冲突。只要我们发展，只要我们需要从外部获取资源，尤其是获取对生态环境有巨大影响的资源，我们就不可避免地要与将森林视为人类共同资源的政策体系发生冲突。目前世界的评论在充分肯定中国在生态建设方面取得举世瞩目的成就的同时，也伴随着对中国越来越多的指责，并有将中国视为亚洲热带雨林主要破坏者的势头。有报道称“中国正在以非法的形势吞噬着从缅甸到西伯利亚到印尼的大部分森林”。“绿墙”的影响将会越来越显著。
四、全面建设小康社会要求林业要有新举措
1、与全面建设小康社会对林业的要求相比，林业还很落后，供给能力还不充分，难以满足不断增长的多样化需求。林业刚刚从以木材生产为主的发展阶段转向以生态建设为主的发展阶段，这一阶段的特征是：边治理，边破坏，治理速度赶不上破坏，生态环境“局部好转，总体恶化”，并且恶化的趋势还没得到根本扭转。与此相伴随的另一个特点是：中国林业目前处在社会主义初级阶段的较低层次，森林资源还没有摆脱农民对其生存的依赖，工业对其的经济依赖。破坏森林资源的原发性动力依然强劲。
按照常规的发展次序，中国林业将走过治理与破坏相持阶段、治理大于破坏阶段，并在相应的阶段中不断纳入新的发展理念、新的措施和技术，进而过渡到增长大于破坏的阶段，生态环境状况总体得到扭转，经营理念和措施得到修正，最终进入多功能利用阶段，然后顺应地步入可持续发展阶段。如果我们选择了常规的发展方式，在漫长的恢复发展时期，经历发达国家走过的全部历程，我们将长期徘徊于可持续发展的大门之外，并且在不远的将来不得不再次进行急剧调整，并付出更大的代价。
新时期，林业被历史地推向了发展的核心地位，成为经济社会可持续发展的重要基础。在可持续发展战略中居于重要的地位；在生态建设中，林业具有首要地位。全面建设小康社会的发展进程中，林业必须进行跨越式发展，唯有林业的跨越式发展，才能增加有效供给并为满足多样化需求创造可以选择的前提。发展是林业的第一要务，这是基于中国发展现实作出的必然选择。
2、推进新时期的林业发展，必须加大创新的力度。通过创新赋予林业以发展的动力，通过创新释放蕴含在林业发展中的巨大潜力，使之为推进林业跨越式发展增添无尽活力。创新的根本目的就是紧紧围绕全面建设小康社会这个总体目标，自觉调整林业生产关系中与生产力发展的要求不相适应的部分，调整上层建筑中与经济基础不相适应的部分，解放和发展林业生产力，推动林业的跨越式发展。必须正确处理好改革、发展和稳定的关系，进一步明确和做好深化改革的各项重点工作，认真解决林业改革中一再出现“一放就乱，一管就死”的问题，从根本上促进林业新旧体制的彻底转换。创新的目标是按照党的十六大精神，围绕林业跨越式发展这个主题，坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度，积极探索公有制的多种实现形式，重塑林业经济的微观基础；坚持市场经济体制改革的方向，建立既符合市场经济运行规律，又符合林业特点的林业经济运行机制；坚持改革开放，扩大对外合作交流，建立兼收并蓄、内外互动的林业对外开放机制；坚持以市场机制为基础配置资源，辅之以宏观调控的原则，建立起责权利相统一，上下反映灵敏、办事高效、运转协调的林业宏观管理体制。
3、在全面建设小康社会新的发展起点上，在林业已经做好了理论和实践准备的前提下，迫切需要召开一次全国林业工作会议，制定林业在全面建设小康社会进程中的大政方针，在可持续发展的理论的指导下，明确国家在推进全面建设小康社会进程中赋予林业的重大使命和对林业的特殊要求。
明确六大工程作为国家生态建设工程的主体地位和全面建设小康社会的核心地位，使林业的跨越式发展、历史性转变成为国家意志，成为全社会的共识。
要在若干基本政策上取得重大突破，建立与社会发展相适应的政府投入为主的投入政策，生态效益补偿机制，使之制度化、法律化；根据林业发展的实际和所处的发展阶段以及面临的国际环境，适时调整森林采伐限额政策，做到有保有放，保放结合；建立以轻赋为核心的经济调节政策，让投资林业者可以得到预期回报，让经营森林者可以得到预期收益。
4、要解放和发展生产力，就必须不断开拓创新，不断深化改革，从根本上清除一切束缚生产力发展的障碍。林业发展中蕴含的巨大潜力期待着制度创新去释放。
要抓住历史机遇，在生产力又一次大解放的过程中推进林业五大转变，实现跨越式发展，就必须解放思想，大胆创新，开创非公有制林业发展的新局面。
一是要突破思想制约，要从不合时宜的错误观念中解放出来，正确认识非公有制林业的作用和巨大的发展潜力，理清制约非公有制林业发展的思想根源和制度限制。在非公有制林业发展上，要有一次思想的大解放，并为理论和制度创新建立与时俱进的思想基础。
要放手发展非公有制林业，鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，均可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设，所造林木归投资者所有。
要充分尊重私有林、民营林经营者的自主经营权，放手发展，并真正做到四个不限，即不限发展比例，不限发展速度，不限经营方式，不限经营规模。最终使非公有制林业实现“三个有”，即经济上有实惠，社会上有地位，政治上有荣誉。
二是要突破体制制约，要从计划经济体制的束缚中解放出来，为非公有制林业创造充分发展的制度基础。要以产权制度改革为重点，让形式上的林权变为实实在在的林权，使所有、经营、处置和收益权在实践中得到统一，在法律上受到保护。
三是要突破政策制约，从已经过时的林业政策的桎梏中解放出来，赋予非公有制林业发展以宽松的政策环境，降低投资风险，降低商业资金进入林业的门槛；要规范政府行为，统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体平等竞争创造条件。
四是要强化法制保障，保护投资者的合法权益，使投资者有安全感，促进私有林、民营林的健康发展。建立健全有关法规，进一步明确非公有制林业的法律地位。切实贯彻“谁造谁有、合造共有”的政策，使林业投资者的财产所有权真正落到实处。
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